OSSERVA

1. Introduzione

La disciplina di settore in materia di accesso civico contenuta nel d.lgs. n. 33/2013 prevede, fra l'altro, che «Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall'articolo 5-bis» (art. 5, comma 2). L'esercizio di tale diritto «non è sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente […] e non richiede motivazione» (art. 5, comma 3).

La medesima normativa sancisce che l'accesso civico e' rifiutato, fra l'altro, «se il diniego e' necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformita' con la disciplina legislativa in materia» (art. 5-bis, comma 2, lett. a)).

In tale quadro, si ricorda che per «dato personale» si intende «qualunque informazione relativa a persona fisica, identificata o identificabile, anche indirettamente, mediante riferimento a qualsiasi altra informazione, ivi compreso un numero di identificazione personale» (art. 4, comma 1, lett. b), del Codice).

Con riferimento al procedimento relativo all'accesso civico, il Garante deve essere sentito dal Responsabile della prevenzione della corruzione nel caso di richiesta di riesame, laddove l'accesso sia stato negato o differito per motivi attinenti alla tutela della «protezione dei dati personali, in conformita' con la disciplina legislativa in materia» (artt. 5, comma 7; 5-bis, comma 2, lett. a), d.lgs. n. 33/2013).

Ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico, e' previsto che «l'Autorita' nazionale anticorruzione, d'intesa con il Garante per la protezione dei dati personali e sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, adotti linee guida recanti indicazioni operative» (art. 5-bis, comma 6).

In proposito, l'Autorita' Nazionale Anticorruzione-ANAC, d'intesa con il Garante, ha approvato le citate «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico di cui all'art. 5, co. 2 del d.lgs. 33/2013».

2. Profili procedurali

Con riferimento al coinvolgimento dei soggetti controinteressati nel procedimento relativo all'accesso civico, si ricorda che la disciplina di settore prevede che «l'amministrazione cui e' indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti controinteressati, ai sensi dell'articolo 5-bis, comma 2, e' tenuta a dare comunicazione agli stessi, mediante invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento, o per via telematica per coloro che abbiano consentito tale forma di comunicazione. Entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione, i controinteressati possono presentare una motivata opposizione, anche per via telematica, alla richiesta di accesso» (art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 33/2013).

Al riguardo, si rappresenta, in primo luogo, che – diversamente da quanto rappresentato dall'istante nella richiesta di riesame – l'istituto della comunicazione della richiesta di accesso civico al soggetto controinteressato, prevista dalla predetta disposizione, come gia' affermato da questa Autorita' (parere reso nel provvedimento n. 377 del 21/9/2017, in www.gpdp.it, doc. web n. 6919162), non e' finalizzato all'acquisizione di un suo consenso al trattamento dei dati personali. La normativa in materia di protezione dei dati personali prevede, infatti, che il consenso dell'interessato possa essere reso solo per i trattamenti effettuati da soggetti privati o da enti pubblici economici (artt. 23 ss., del Codice). I soggetti pubblici, invece, possono effettuare trattamenti di dati personali «soltanto per lo svolgimento delle funzioni istituzionali», e, pertanto, in tale contesto, «non devono richiedere il consenso dell'interessato» (art. 18, del Codice).

Cio' chiarito, si evidenzia che la comunicazione della richiesta di accesso civico al soggetto controinteressato – prevista dall'art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 33/2013 – ha la diversa funzione di consentire a quest'ultimo di intervenire eventualmente nel procedimento, presentando una motivata opposizione, laddove ritenga che dall'accoglimento dell'accesso possa derivare un pregiudizio concreto, fra l'altro, alla protezione dei propri dati personali.

Resta fermo, in ogni caso, che, come evidenziato anche dall'ANAC, le motivazioni addotte dal soggetto controinteressato «costituiscono un indice della sussistenza di un pregiudizio concreto, la cui valutazione pero' spetta all'ente e va condotta anche in caso di silenzio del controinteressato, tenendo, altresi', in considerazione gli altri elementi illustrati [nelle Linee guida]» (par. 8.1 delle Linee guida dell'ANAC in materia di accesso civico).

Nel caso di specie, per quanto attiene ai profili inerenti la protezione dei dati personali, il fatto che i controinteressati non siano stati interpellati non costituisce un elemento pregiudizievole per gli stessi, in quanto il Comune - nell'accogliere parzialmente la richiesta di accesso civico, prevedendo l'accesso al solo dato numerico aggregato circa le suddette contravvenzioni - ha gia' provveduto a scongiurare il rischio che si possa verificare in capo ad essi proprio quel pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali previsto dall'art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d.lgs. n. 33/2013. Naturalmente, qualora la medesima Amministrazione dovesse determinarsi diversamente, l'obbligo di inviare ai controinteressati la prevista comunicazione di cui all'art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 33/2013 dovrebbe trovare applicazione.

3. Sulla valutazione da effettuare in ordine all'esistenza di un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali

Nel merito, per i profili di competenza in materia di protezione dei dati personali, si rinvia al contenuto delle Linee guida dell'ANAC in materia di accesso civico, laddove è precisato, in particolare (par. 8.1), che:

• «La disciplina in materia di protezione dei dati personali prevede che ogni trattamento – quindi anche una comunicazione di dati personali a un terzo tramite l'accesso generalizzato – deve essere effettuato "nel rispetto dei diritti e delle liberta' fondamentali, nonche' della dignita' dell'interessato, con particolare riferimento alla riservatezza, all'identita' personale […]", ivi inclusi il diritto alla reputazione, all'immagine, al nome, all'oblio, nonche' i diritti inviolabili della persona di cui agli artt. 2 e 3 della Costituzione. Nel quadro descritto, anche le comunicazioni di dati personali nell'ambito del procedimento di accesso generalizzato non devono determinare un'interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e liberta' delle persone cui si riferiscono tali dati ai sensi dell'art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, dell'art. 8 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e della giurisprudenza europea in materia»;

• «Ai fini della valutazione del pregiudizio concreto, vanno prese in considerazione le conseguenze – anche legate alla sfera morale, relazionale e sociale – che potrebbero derivare all'interessato (o ad altre persone alle quali esso e' legato da un vincolo affettivo) dalla conoscibilita', da parte di chiunque, del dato o del documento richiesto, tenuto conto delle implicazioni derivanti dalla previsione di cui all'art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 33/2013, in base alla quale i dati e i documenti forniti al richiedente tramite l'accesso generalizzato sono considerati come "pubblici", sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 7 del d.lgs. n. 33/2013). Tali conseguenze potrebbero riguardare, ad esempio, future azioni da parte di terzi nei confronti dell'interessato, o situazioni che potrebbero determinare l'estromissione o la discriminazione dello stesso individuo, oppure altri svantaggi personali e/o sociali. In questo quadro, puo' essere valutata, ad esempio, l'eventualita' che l'interessato possa essere esposto a minacce, intimidazioni, ritorsioni o turbative al regolare svolgimento delle funzioni pubbliche o delle attività di pubblico interesse esercitate, che potrebbero derivare, a seconda delle particolari circostanze del caso, dalla conoscibilita' di determinati dati. Analogamente, vanno tenuti in debito conto i casi in cui la conoscibilita' di determinati dati personali da parte di chiunque possa favorire il verificarsi di eventuali furti di identita' o di creazione di identita' fittizie attraverso le quali esercitare attivita' fraudolente»;

• «Nel valutare l'impatto nei riguardi dell'interessato, vanno tenute in debito conto anche le ragionevoli aspettative di quest'ultimo riguardo al trattamento dei propri dati personali al momento in cui questi sono stati raccolti, ad esempio nel caso in cui le predette conseguenze non erano prevedibili al momento della raccolta dei dati»;

• «Per verificare l'impatto sfavorevole che potrebbe derivare all'interessato dalla conoscibilita' da parte di chiunque delle informazioni richieste, l'ente destinatario della richiesta di accesso generalizzato deve far riferimento a diversi parametri, tra i quali, anche la natura dei dati personali oggetto della richiesta di accesso o contenuti nei documenti ai quali di chiede di accedere, nonche' il ruolo ricoperto nella vita pubblica, la funzione pubblica esercitata o l'attivita' di pubblico interesse svolta dalla persona cui si riferiscono i predetti dati»;

• «va considerato altresì che la sussistenza di un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali puo' verificarsi con piu' probabilita' per talune particolari informazioni – come ad esempio situazioni personali, familiari, professionali, patrimoniali – di persone fisiche destinatarie dell'attivita' amministrativa o intervenute a vario titolo nella stessa e che, quindi, non ricoprono necessariamente un ruolo nella vita pubblica o non esercitano funzioni pubbliche o attivita' di pubblico interesse. Cio' anche pensando, come gia' visto, alle ragionevoli aspettative di confidenzialita' degli interessati riguardo a talune informazioni in possesso dei soggetti destinatari delle istanze di accesso generalizzato o la non prevedibilita' delle conseguenze derivanti a questi ultimi dalla conoscibilita' da parte di chiunque di tali dati. Tale ragionevole aspettativa di confidenzialita' e' un elemento che va valutato in ordine a richieste di accesso generalizzato che possono coinvolgere dati personali riferiti a lavoratori o a altri soggetti impiegati a vario titolo presso l'ente destinatario della predetta istanza».

4. Sulla specifica questione sottoposta all'esame del Garante

Nel caso sottoposto all'attenzione del Garante risulta che sia stata presentata un'istanza di accesso civico alla copia di tutti i verbali di contestazione di violazione dei codice della strada redatti dalla Polizia Locale di XX in una data zona (il parcheggio di un Centro commerciale) e in un preciso periodo temporale (dal mese di Agosto 2017 alla data di presentazione della domanda di accesso).

Si tratta di documentazione, che riporta dati e informazioni personali, quali, in linea generale, nominativo del soggetto multato, indirizzo di residenza, tipo di autovettura, targa, norme violate, data e luogo della violazione, ammontare della sanzione, etc. Quanto al dato numerico, dagli atti emerge, secondo quanto riportato dal Comune, che si tratterebbe approssimativamente di 85 sanzioni.

In tale quadro, deve essere altresì tenuta in considerazione la circostanza per la quale – a differenza dei documenti a cui si è avuto accesso ai sensi della L. 241/1990 – i dati e i documenti che si ricevono a seguito di una istanza di accesso civico divengono «pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell'articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 33/2013).

Per tale motivo, si ritiene che – ai sensi della normativa vigente e delle richiamate indicazioni contenute nelle Linee guida dell'ANAC in materia di accesso civico – il Comune di XX abbia correttamente respinto l'accesso civico alla copia dei verbali richiesti. CiO' in quanto la predetta ostensione, unita alla generale conoscenza e al particolare regime di pubblicita' dei dati oggetto di accesso civico, puo' arrecare ai soggetti interessati, a seconda delle ipotesi e del contesto in cui le informazioni fornite possono essere utilizzate da terzi, proprio quel pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali previsto dall'art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d.lgs. n. 33/2013.

5. Sulla possibilita' di fornire dati aggregati

Per completezza – come ricordato nel citato Provvedimento del Garante contenente l'«Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico» (cfr. anche Provv. n. 360 del 10/8/2017, in www.gpdp.it, doc. web n. 6969290; Provv n. 506 del 30 novembre 217, ivi, doc. web n. 7316508) – in base alla piu' recente giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, l'articolo 10 della CEDU non conferisce, in via generale, all'individuo il diritto di accesso alle informazioni in possesso delle autorita' pubbliche, ne' obbliga tali autorita' a conferire allo stesso le medesime informazioni. Un tale diritto, o un tale obbligo, può essere, infatti, ricondotto alla piu' ampia liberta' di espressione tutelata dall'art. 10 della CEDU, soltanto in situazioni particolari e a specifiche condizioni. Tra queste, assume particolare rilievo la circostanza che le informazioni oggetto di accesso attengano a questioni di interesse pubblico e pertanto, l'accesso alle informazioni in possesso delle autorita' pubbliche possa ritenersi strumentale all'esercizio della liberta' del richiedente di ricevere e di diffondere al pubblico le medesime informazioni, tale per cui il diniego dell'accesso costituirebbe una lesione di questa liberta' (cfr. sul punto da ultimo il caso Magyar Helsinki Bizottsag v. Ungheria, 8 Novembre 2016, parr. 156 e 160-163).

Inoltre, come indicato anche nelle Linee guida dell'ANAC sull'accesso civico, l'accesso "generalizzato" e' servente rispetto alla conoscenza di dati e documenti detenuti dalla p.a. «Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico» (art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 33/2013) (cfr. par. 8.1).

Di conseguenza, quando l'oggetto della richiesta di accesso riguarda documenti contenenti informazioni relative a persone fisiche (e in quanto tali «dati personali») non necessarie al raggiungimento del predetto scopo, oppure informazioni personali di dettaglio che risultino comunque sproporzionate, eccedenti e non pertinenti, l'ente destinatario della richiesta, nel dare riscontro alla richiesta di accesso generalizzato, dovrebbe in linea generale scegliere le modalita' meno pregiudizievoli per i diritti dell'interessato (ivi).

Nel caso sottoposto all'attenzione del Garante la conoscenza indiscriminata di informazioni e dati personali contenuti nella documentazione oggetto dell'accesso civico, appare non necessaria o comunque sproporzionata, rispetto allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, per il quale, al limite, nell'ambito di un controllo sul complessivo esercizio delle funzioni amministrative del Comune in materia sanzionatoria, e di un eventuale dibattito pubblico in materia, potrebbero eventualmente essere utili informazioni diverse, fornite in maniera aggregata senza dati personali fra cui, come richiesto in subordine nella stessa istanza di accesso civico «il numero dei Verbali di contestazione del codice della strada redatti dalla Polizia Locale di XX presso i parcheggi del [Centro Commerciale indicato] a partire dal mese di Agosto 2017 fino ad oggi». Tale richiesta, del resto, risulta essere stata correttamente accolta anche dal Comune di XX che ha affermato non «sussiste[re] alcun ostacolo» all'«accesso al dato numerico aggregato circa le suddette contravvenzioni».

TUTTO CIO' PREMESSO IL GARANTE

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Responsabile della trasparenza e anticorruzione del Comune di XX, ai sensi dell'art. 5, comma 7, del d.lgs. n. 33/2013.

Roma, 18 gennaio 2018

Fonte: Garante