Il Garante e le pubbliche amministrazioni

L’Agenzia ha richiesto al Garante una verifica preliminare sul trattamento di dati personali che intendeva effettuare ai fini dell’accertamento sintetico del reddito delle persone fisiche di cui all’art. 38, commi 4 e 5, d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600 (il nuovo cd. redditometro), modificato dall’art. 22, d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla l. 30 luglio 2010, n. 122.

Il nuovo strumento di accertamento sintetico è stato sottoposto alla verifica preliminare del Garante perchè il calcolo dello scostamento tra i redditi dichiarati e le spese effettuate, utilizzato per selezionare i contribuenti da sottoporre a controlli, è fondato:

- sul trattamento automatizzato di dati personali presenti in Anagrafe tributaria, o comunque conosciuti dall’Agenzia, al fine di selezionare i contribuenti da sottoporre ad accertamento e rideterminarne il reddito sulla base di informazioni comunicate dallo stesso contribuente in ragione di obblighi dichiarativi (ad es., dichiarazione dei redditi, atti del registro) o da soggetti esterni in base ad un obbligo di legge (ad es., operatori telefonici, assicurazioni), nonchè altrimenti ricavate dall’Agenzia nell’ambito di specifiche campagne di controllo (ad es., presso tour operator, scuole private, etc.)

- sull’imputazione al contribuente di spese presunte, quantificate sulla base dell’attribuzione di un profilo (cluster) ricavato anche ricorrendo alle ccdd. “spese medie Istat”, in relazione alla sua appartenenza ad una specifica tipologia di famiglia e alla residenza in una determinata area geografica

L’individuazione di criteri astratti volti ad analizzare il comportamento del contribuente, soprattutto se effettuata sulla base delle numerose tipologie di dati posseduti e attraverso l’attribuzione di un profilo, presenta rischi specifici per i diritti fondamentali e la liberta', nonchè la dignita' degli interessati, che richiedono la previsione di adeguate garanzie. Ciò, in particolare, laddove vengano utilizzate tecniche che rendono possibile collocare gli individui in classi al fine di prendere decisioni sul loro conto (artt. 14 e 17 del Codice)

Il Garante ha esaminato la correttezza e la liceita' del trattamento posto in essere dall’Agenzia delle entrate al fine di individuare, in applicazione del Codice, le garanzie da assicurare in relazione alla natura e alla qualita' dei dati, alle modalita' del trattamento e agli effetti che lo stesso può determinare sugli interessati, introducendo, in particolare, misure e accorgimenti idonei a correggere fattori che generino imprecisioni nei dati, assicurandone l’esattezza e limitando i rischi di errori inerenti alla profilazione, considerato che eventuali imprecisioni nella fase di raccolta di informazioni sono destinate a ripercuotersi, con esiti imprevedibili, sulle determinazioni assunte sulla base di un loro trattamento automatizzato, anche con rilevanti conseguenze in capo agli interessati. Particolare attenzione è stata prestata all’informativa e all’esercizio dei diritti da parte degli interessati, anche nel corso del procedimento amministrativo tributario condotto dall’Agenzia

La verifica preliminare è stata compiuta anche attraverso accertamenti mirati di carattere ispettivo volti a verificare in concreto il trattamento dei dati contenuti nell’Anagrafe tributaria anche attraverso l’applicativo appositamente realizzato. Nell’ambito di tale procedimento numerose sono state le occasioni di proficuo confronto con l’Agenzia al fine di meglio comprendere le criticita' riscontrate e di individuare congiuntamente soluzioni volte a contemperare le esigenze della lotta all’evasione fiscale con il rispetto del diritto alla protezione dei dati personali degli interessati nonchè dei principi previsti dal Codice (primo fra tutti quello della qualita' dei dati)

Nell’ambito dell’istruttoria sono emersi numerosi profili di criticita' che rendevano il sistema non conforme al Codice, derivanti principalmente dal fatto che lo stesso decreto ministeriale di attuazione del nuovo redditometro non era stato sottoposto al previsto parere del Garante, il quale avrebbe così potuto notevolmente anticipare e contribuire a risolvere talune problematiche che, invece, sono emerse solo nel corso della verifica preliminare. Più precisamente, tali criticita' hanno riguardato la qualita' e l’esattezza dei dati utilizzati dall’Agenzia delle entrate, l’individuazione in via presuntiva della spesa sostenuta da ciascun contribuente riguardo ad ogni aspetto della vita quotidiana (tempo libero, libri, pasti fuori casa, etc.) mediante l’attribuzione alla generalita' dei soggetti censiti nell’Anagrafe tributaria della spesa media rilevata dall’Istat, alle informazioni oggetto di esame in contraddittorio con l’Agenzia e all’informativa da rendere al contribuente, con particolare riguardo alle conseguenze sul mancato conferimento dei dati in tutte le fasi del procedimento amministrativo.

Alcune di queste criticita' sono state risolte gia' nel corso della verifica preliminare mediante i correttivi apportati dall’Agenzia delle entrate, anche su indicazione dell’Ufficio. Ulteriori misure a garanzia dei contribuenti sono state quindi prescritte dall’Autorita' con il provvedimento del 21 novembre 2013, n. 515 (doc. web n. 2765110).

In particolare, il Garante ha ritenuto che il decreto ministeriale, nella parte in cui prevede la profilazione del contribuente attraverso l’imputazione presuntiva di elementi di capacita' contributiva relativi ad ogni singolo aspetto della vita quotidiana – il cui contenuto induttivo è determinato mediante l’utilizzo di spese medie (e, in particolare, di quelle rilevate a fini statistici dall’Istat), non finalizzate alla valorizzazione di un elemento di capacita' contributiva certo, e quindi non ancorate all’esistenza di un bene o un servizio e al relativo mantenimento – costituisca un’ingerenza ingiustificata nella vita privata degli interessati in quanto sproporzionata rispetto alle legittime finalita' di interesse generale perseguite dall’Agenzia. Ciò va oltre quanto necessario per ricostruire sinteticamente il reddito del contribuente ai sensi dell’art. 38, d.P.R. n. 600/1973 e si pone in contrasto con i principi di correttezza e liceita' del trattamento nonchè di esattezza dei dati, specie per i profili relativi all’attribuzione delle spese Istat (artt. 2 e 11 del Codice).

Ugualmente, ad avviso del Garante, la circostanza di dover discutere dell’ammontare delle voci di spesa riguardanti ogni singolo aspetto della vita quotidiana con l’amministrazione finanziaria – come proposto dall’Agenzia quale correttivo per circoscrivere l’inesattezza del trattamento derivante dall’utilizzo presuntivo delle spese medie Istat – espone il contribuente a una forte invasione della propria sfera privata, trovandosi lo stesso obbligato a dover giustificare di aver o, soprattutto, non aver sostenuto certe tipologie di spesa, anche relative alle sfere più intime della personalita' (cfr. ad es., tempo libero, istruzione dei figli, etc.) e a portare a conoscenza nel dettaglio il funzionario dell’Agenzia del proprio stile di vita. Pertanto, a fronte delle criticita' evidenziate nell’istruttoria, l’Autorita' ha rilevato che anche la raccolta in contraddittorio da parte dell’Agenzia di informazioni relative ad ogni singolo aspetto della vita quotidiana a fini di controllo fiscale, anche risalente nel tempo, seppur effettuato per una rilevante finalita' di interesse pubblico, entra in conflitto con i principi in materia di riservatezza e protezione dei dati personali e, in particolare, con l’art. 8 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle liberta' fondamentali il quale, come noto, prevede che, in una societa' democratica, l’ingerenza di una autorita' pubblica nella vita privata e familiare dell’individuo, ancorchè prevista dalla legge, debba essere necessaria e proporzionata.

Alla luce di queste considerazioni, possono così riassumersi le misure che il Garante ha prescritto all’Agenzia delle entrate per rendere il nuovo redditometro conforme al Codice:

- (Profilazione) il reddito del contribuente può essere ricostruito utilizzando unicamente spese certe e spese che valorizzano elementi certi (possesso di beni o utilizzo di servizi e relativo mantenimento) senza utilizzare spese presunte basate unicamente sulla media Istat

- (Spese medie Istat) i dati delle spese medie Istat non possono essere utilizzati per determinare l’ammontare di spese frazionate e ricorrenti (es., abbiglia- mento, alimentari, alberghi, etc.) per le quali il fisco non ha evidenze certe. Anche sulla base di elementi forniti dall’Istat, è emerso che tali dati, riferibili allo standard di consumo medio familiare, non possono essere ricondotti correttamente ad alcun individuo, se non con notevoli margini di errore, in eccesso o in difetto

- (Fitto figurativo) il cd. fitto figurativo (attribuito al contribuente in assenza di abitazione in proprieta' o locazione nel comune di residenza) non deve essere utilizzato per selezionare i contribuenti da sottoporre ad accertamento, ma solo ove necessario a seguito del contraddittorio. Il fitto figurativo dovra' essere attribuito solo una volta verificata la corretta composizione del nucleo familiare presso l’anagrafe, per evitare le notevoli incongruenze riscontrate dal Garante (che comportavano, ad es., l’attribuzione automatica a 2 milioni di minori della spesa fittizia per l’affitto di una abitazione)

• - (Esattezza dei dati) l’Agenzia deve porre particolare attenzione alla qualita' e all’esattezza dei dati al fine di prevenire e correggere le evidenti anomalie riscontrate nella banca dati o i disallineamenti tra famiglia fiscale e anagrafica. La corretta composizione della famiglia è infatti rilevante per la ricostruzione del reddito familiare, l’individuazione della tipologia di famiglia o l’attribuzione del cd. fitto figurativo

• - (Informativa ai contribuenti) il contribuente deve essere informato, attraverso l’apposita informativa allegata al modello di dichiarazione dei redditi e disponibile anche sul sito dell’Agenzia delle entrate, del fatto che i suoi dati personali saranno utilizzati anche ai fini del redditometro. Nell’invito al contraddittorio devono essere specificati chiaramente al contribuente i poteri utilizzati dall’Agenzia delle entrate nell’ambito del trattamento dei suoi dati personali effettuato ai fini di accertamento sintetico ai sensi del citato art. 38, chiarendo la natura obbligatoria o facoltativa degli ulteriori dati richiesti dall’Agenzia (es. dati finanziari) e le conseguenze di un eventuale rifiuto anche parziale a rispondere

  - (Contraddittorio) dati presunti di spesa, non ancorati ad alcun elemento certo e quantificabili esclusivamente sulla base delle spese Istat relativi ad ogni aspetto della vita quotidiana, anche risalenti nel tempo, non possono costituire oggetto del contraddittorio

  Il Garante ha esaminato lo schema di provvedimento del direttore dell’Agenzia delle entrate in materia di comunicazioni all’Anagrafe tributaria dei dati relativi ai contratti e ai premi assicurativi e volto a riunire in un unico tracciato record comunicazioni relative ai premi assicurativi versati e ai dati dei contratti di assicurazione, semplificando le trasmissioni effettuate dalle compagnie di assicurazione e da altri soggetti del settore ed evitando ogni rischio di duplicazione dei dati

  Nel corso dell’istruttoria l’Autorita' ha approfondito la questione anche attraverso un accertamento di carattere ispettivo presso l’Agenzia delle entrate al fine di acquisire ogni informazione utile a valutare la pertinenza e la non eccedenza delle informazioni raccolte relative alla voce “contributo al Servizio sanitario nazionale” del tracciato record che le compagnie di assicurazione e altri soggetti del settore avrebbero dovuto trasmettere all’Anagrafe tributaria, rispetto alle finalita' di controllo formale degli oneri deducibili perseguite dalla norma, anche tenuto conto dei dati relativi alle assicurazioni e ai beni mobili registrati gia' presenti in Anagrafe tributaria, o comunque disponibili all’Agenzia delle entrate. In particolare, è stata verificata la pertinenza rispetto:

- alla richiesta dei dati relativi all’importo del premio, alla targa del mezzo e alla potenza del motore (Kw/CV) a fronte delle informazioni gia' rilevabili dal pubblico registro automobilistico, nonchè da altre comunicazioni all’Anagrafe tributaria

- ai dati raccolti sulla base del provvedimento del direttore dell’Agenzia delle entrate del 20 aprile 2012 che prevede la trasmissione telematica della comu- nicazione degli importi annualmente versati alle province relativi ai contratti di assicurazione contro la responsabilita' civile

- alla soglia prevista per la deducibilita' di tale contributo alla luce delle recenti modifiche normative introdotte dall’art. 4, comma 76, l. n. 92/2012, che ne hanno limitato la rilevanza ai soli casi in cui l’importo sia superiore a euro 40

In relazione agli autoveicoli è risultato quindi possibile limitare la comunicazione – rispetto a quanto inizialmente previsto – ai campi strettamente necessari relativi all’identificativo del contratto di polizza, alla data di stipula del contratto, all’oggetto del contratto e alla targa del veicolo, in quanto i dati relativi alla potenza del motore e all’ammontare totale del premio possono essere acquisiti, rispettivamente, dal pubblico registro automobilistico e dai dati comunicati all’Anagrafe tributaria dalle assicurazioni ai sensi del provvedimento del Direttore dell’Agenzia del 20 aprile 2012, relativo ai soli veicoli a motore.

Con riferimento alla soglia prevista per la deducibilita' del contributo al Ssn, introdotta dall’art. 4, comma 76, l. n. 92/2012, l’Agenzia ha ritenuto altresì di poter limitare l’obbligo di comunicazione ai casi in cui l’importo sia superiore a euro 40, modificando il tracciato record affinchè risulti chiaro che, nel caso in cui il contributo sia inferiore a detta soglia, gli elementi dell’intero tracciato non devono essere compilati.

Riguardo alle modalita' tecniche di scambio dei dati, considerato che lo schema ha previsto che i soggetti obbligati effettuino le comunicazioni previste utilizzando il servizio telematico Entratel o Fisconline, gia' oggetto di rilievi critici del Garante con il provvedimento del 17 aprile 2012, n. 145 (doc. web n. 1886775), l’Agenzia ha dichiarato che tali comunicazioni saranno trasferite sulla nuova infrastruttura Sistema di interscambio dati (Sid) in corso di realizzazione, gia' valutato favorevolmente del Garante nel parere del 15 novembre 2012, n. 861 (doc. web n. 2099774) e nel provvedimento del 31 gennaio 2013, n. 48 (doc. web n. 2268436), e che, comunque, sono stati pianificati alcuni interventi evolutivi del servizio telematico Entratel riferiti, in particolare, alla gestione della dimensione dei file e al monitoraggio dell’utilizzo delle credenziali di accesso.

Il Garante, pertanto, a seguito delle modifiche apportate, ha espresso parere favorevole sulla successiva versione dello schema di provvedimento predisposta dell’Agenzia, che ha tenuto conto degli approfondimenti richiesti dall’Ufficio relativi alla pertinenza e non eccedenza dei dati, a condizione che tali comunicazioni fossero trasferite sulla nuova infrastruttura Sid entro il 31 dicembre 2013 (provv. 4 aprile 2013, n. 153, doc. web n. 2462488).

L’Agenzia delle entrate ha chiesto al Garante chiarimenti in ordine ad una sentenza del Tar Lazio del 21 ottobre 2013, n. 9036, secondo cui, tra i “documenti fiscali” che l’Agenzia delle entrate dovrebbe esibire ad un ricorrente ai sensi della l. n. 241/1990, rientrerebbero anche le “comunicazioni inviate da tutti gli operatori finanziari dell’Anagrafe tributaria – sezione Archivio dei rapporti finanziari – relative ai rapporti continuativi, alle operazioni di natura finanziaria ed ai rapporti di qualsiasi genere”.

In relazione a quanto rappresentato dall’Agenzia, l’Autorita' ha deciso di dare mandato all’Avvocatura dello Stato per impugnare la sentenza e ha evidenziato in un’apposita nota alla stessa Agenzia, oltre a più generali criticita' in ordine all’applicabilita' del concetto stesso di documento amministrativo a tal genere di banca dati, che una simile applicazione della disciplina sull’accesso ai documenti amministrativi si pone in contrasto con i diritti e le liberta' fondamentali nonchè con la dignita' degli interessati, beni tutelati dalla normativa, anche di rilevanza comunitaria, in materia di protezione dei dati personali, specie con riferimento all’eccezionale concentrazione presso l’Archivio dei rapporti finanziari (che costituisce un’apposita sezione separata dell’Anagrafe tributaria) di un’enorme quantita' di informazioni personali riferibili alla totalita' dei contribuenti, con ciò snaturando le specifiche ed emergenziali finalita' di contrasto all’evasione fiscale che hanno legittimato la costituzione di tale banca dati.

Dalla documentazione disponibile al Garante, risulta infatti che l’Archivio dei rapporti finanziari contenga circa 600.000.000 (seicento milioni) di rapporti attivi e che annualmente gli operatori finanziari effettuano circa 155.000.000 (centocinquantacinque milioni) di comunicazioni relative alle sole variazioni dei rapporti in essere e alle cd. operazioni extraconto.

La legge stabilisce tassativamente i soggetti e le specifiche finalita' per cui tali dati possono essere utilizzati. Ad esempio, oltre all’autorita' giudiziaria e per specifiche finalita' antimafia e antiterrorismo, l’Agenzia può farvi accesso unicamente a seguito dell’avvio di indagini finanziarie per le attivita' connesse all’accertamento sulle imposte dei redditi e sul valore aggiunto ed alla riscossione mediante ruolo, nonchè, con riferimento ai cd. dati contabili raccolti a partire dal 2011, unicamente con modalita' centralizzate per la formazione di liste selettive di contribuenti a mag- gior rischio evasione.

Estendere l’utilizzo delle informazioni contenute nelle comunicazioni degli operatori finanziari all’Archivio dei rapporti in assenza dei (e, quindi oltre, i) predetti presupposti soggettivi e oggettivi tassativamente individuati dal legislatore come prefigurato dalla citata sentenza del Tar del Lazio significherebbe, di fatto, equiparare il penetrante potere d’indagine dell’Agenzia delle entrate e quello riservato all’accertamento di fattispecie penalmente rilevanti a quello di chiunque risultasse portatore di un interesse e quindi anche di altri innumerevoli soggetti (pubbliche amministrazioni e imprese). Con ciò superando i limiti imposti dal legislatore nella costituzione di tale Archivio ed esponendo la totalita' dei contribuenti ad una sproporzionata invasione della propria vita privata, in conflitto con la necessita' di rispettare i limiti posti dai principi in materia di riservatezza e protezione dei dati personali e, in particolare, dall’art. 8 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle liberta' fondamentali (nota 20 dicembre 2013).

Fonte: Garante per la protezione dei dati personali - Relazione 2013