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2. Trattamenti di dati personali oggetto della richiesta di parere del Ministero della salute

La proposta del Ministero della salute si fonda su molteplici attività di trattamento che possono essere ricondotte schematicamente alle seguenti:

a) interconnessione dei flussi informativi NSIS;

b) acquisizione di dati personali individuali da banche dati di altre Amministrazioni pubbliche (Anagrafe tributaria presso l’Agenzia delle entrate, registro delle cause di morte presso l’Istat, anagrafi regionali dei codici di esenzione per patologia), ai fini di un confronto degli stessi con i dati presenti in NSIS;

c) “creazione di un database di livello individuale” di dati, quale base informativa per procedere alla c.d. “stratificazione” di tutti utenti del SSN volta a definire un “profilo sanitario individuale” legato alla presenza di patologie croniche e connesso a un profilo reddituale individuale legato allo “status sociale”.

Di seguito si riportano alcune considerazioni sulla disciplina in materia di protezione dei dati personali, applicabile ai predetti trattamenti di categorie particolari di dati (art. 9 del Regolamento) oggetto della richiesta di parere del Ministero della salute.

a) Interconnessione dei flussi informativi NSIS

La disciplina sulla ripartizione dei fondi prevede che, in un’ottica di graduale e definitivo superamento dei predetti criteri di riparto, adottati ai sensi del citato art. 1, comma 34 legge n. 662/1996, per la determinazione dei costi e dei fabbisogni standard regionali si debba far riferimento agli elementi informativi presenti nel Nuovo sistema informativo sanitario (NSIS) del Ministero della salute (art. 27, d.lgs. n. 68/2011). Tale disposizione prevede, quindi, che nella determinazione degli elementi, come, ad esempio, la frequenza dei consumi sanitari per età e per sesso, il Ministero possa far riferimento anche alle informazioni individuali presenti nei singoli flussi amministrativi del NSIS. All’epoca della normativa del 2011, infatti, non era stata ancora disciplinata l’interconnessione dei diversi flussi di cui si compone oggi il NSIS (regolamentata solo nel 2016).

Le modalità e le finalità perseguibili attraverso l’interconnessione dei numerosi flussi amministrativi presenti nel NSIS è stata, infatti, regolamentata solo successivamente, attraverso il D.M. 07/12/2016, n. 262 (Regolamento recante procedure per l'interconnessione a livello nazionale dei sistemi informativi su base individuale del Servizio sanitario nazionale, anche quando gestiti da diverse amministrazioni dello Stato), su cui il Garante ha fornito il proprio parere il 19 marzo 2015 (doc. web n. 3869889). Prima di tale intervento normativo, il Ministero non aveva la possibilità di interconnettere le informazioni oggetto dei numerosi flussi informativi allo stesso destinati.

Il predetto decreto del 2016 ha così definito le procedure per l’interconnessione, a livello nazionale, nell’ambito del NSIS, dei sistemi informativi, su base individuale, del Servizio sanitario nazionale, riconducibili alle finalità di rilevante interesse pubblico previste dagli artt. 85, comma 1, lett. b) (programmazione, gestione controllo e valutazione assistenza sanitaria) e 98, comma 1, lett. b) (Sistan) del Codice all’epoca vigente, esclusivamente per il perseguimento delle finalità espressamente indicate nell’art. 2, ovvero per:

- lo svolgimento delle funzioni di valutazione degli esiti delle prestazioni assistenziali e delle procedure medico-chirurgiche nell’ambito del Servizio sanitario nazionale, di cui all'art.15, comma 25-bis del d.l. n. 95/2012, conv., con modificazioni, dalla l. n. 135/2012;

- il monitoraggio dei livelli essenziali e uniformi di assistenza, ai sensi del d.lgs. n. 502/1992, attraverso analisi aggregate utili per il calcolo di indicatori, anche ai fini della verifica di cui all’art. 3 dell'Intesa sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano il 23 marzo 2005, nonché per migliorare il monitoraggio e la valutazione della qualità e dell'efficacia dei percorsi di cura, ai sensi dell'art. 35 del d.lgs. n. 118/2011;

- finalità statistiche perseguite dai soggetti pubblici che fanno parte del Sistema Statistico Nazionale (SISTAN), ai sensi del d.lgs. n. 322/1989.

Nel predetto decreto, quale specifica misura di garanzia, in attuazione delle regole generali fissate dalla legge per il miglior utilizzo dei sistemi informativi e statistici della sanità in termini di monitoraggio dei livelli di assistenza, è stato previsto un complesso processo di pseudonimizzazione dei dati, che consente al Ministero di produrre, attraverso analisi aggregate delle informazioni disponibili nel NSIS, indicatori utili al predetto monitoraggio ( art. 35 del d.lgs. n. 118/2011 e artt. 2, comma 1, lett. b), 3 e 5, comma 4 del D.M. n. 262/2016). Sotto tale profilo, nella proposta del Ministero della salute non sono chiarite le modalità attraverso le quali il Dicastero intenderebbe associare le informazioni direttamente identificative, presenti nelle banche dati delle altre Amministrazioni pubbliche (anagrafe tributaria presso l’Agenzia delle entrate, registro delle cause di morte presso l’Istat, anagrafi regionali dei codici di esenzione per patologia), con i dati pseudonimizzati presenti nel NSIS dello stesso Ministero. Al riguardo, va tenuto in adeguata considerazione che le cautele sopra menzionate a tutela della riservatezza degli interessati rischierebbero di essere vanificate, laddove si prospettasse la possibilità per il Ministero di re-identificare gli assistiti cui si riferiscono i dai presenti nel NSIS al fine di realizzare l’incrocio con le banche dati delle altre Amministrazioni

Posto il quadro normativo sopra delineato, anche laddove la finalità di un’equa ripartizione delle quote del FSN, possa ritenersi riconducibile ai motivi di interesse pubblico rilevante per i quali è prevista l’interconnessione dei flussi informativi del NSIS, a norma del decreto del 2016 (cfr. l’art. 2, comma 1, lett. b) cit. del D.M. n. 262/2016), i trattamenti di dati preordinati a tale finalità non potrebbero derogare alle cautele in questione (in particolare in relazione alla rappresentazione aggregata dei dati), in quanto misure appropriate e specifiche a tutela dei diritti degli interessati, nonché punto di equilibrio tra i contrapposti interessi, alla luce dei canoni di necessità e proporzionalità (cfr. art. 9, par, 2, lett. g) e i) del Regolamento e art. 2-sexies, comma 2, lett. v) del Codice) .

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3. Conclusioni

Con riferimento alla richiesta di parere che il Consiglio di Stato rivolge a questa Autorità, in relazione all’istanza presentata allo stesso dal Ministero della salute relativa a alle “modalità di utilizzo dei criteri di riparto delle risorse relative al Fondo sanitario nazionale” (di seguito FSN) e, in particolare, alla “compatibilità con la normativa in materia di privacy dell’impiego, ai fini del riparto delle risorse relative al fondo sanitario nazionale, dei dati derivanti dai flussi informativi sanitari del NSIS (Nuovo Sistema Informativo Sanitario del Ministero della salute) e dai flussi informativi di altre Amministrazioni pubbliche”, per quanto sopra considerato, deve rilevarsi che il quadro normativo, allo stato vigente, non soddisfa i requisiti previsti dalla disciplina in materia di protezione dei dati personali (si vedano, in particolare, artt. 5, 6, 9 e 89 del Regolamento e artt. 2-ter e 2-sexies del Codice).

In conclusione, alla luce delle normative di settore sopra richiamate, si rileva che, allo stato, per la finalità di ripartizione del FSN, non sussiste la base giuridica per interconnettere i flussi informativi sanitari del NSIS e per acquisire categorie particolari di dati da altre Amministrazioni pubbliche e, quindi, i predetti trattamenti non risultano compatibili con la normativa in materia di protezione dei dati personali.

In aggiunta, si rileva che, come più compiutamente analizzato nei precedenti paragrafi, -allo stato- non è stata rinvenuta una base giuridica anche per la c.d. attività di “stratificazione” di tutti gli utenti del SSN, volta a definire un “profilo sanitario individuale” legato alla presenza di patologie croniche e connesso a un profilo reddituale individuale (“status sociale”).

Più nello specifico, si rileva che, con la proposta sottoposta al parere del Consiglio di Stato, il Ministero della salute intende procedere ad una ripartizione del FSN ancorata ai criteri di cui all’art. 1, comma 34 della legge n. 662/96, attraverso una modalità nuova, che prevede l’uso di dati personali individuali e la stratificazione degli utenti del SSN, che non risulta disciplinata dalla richiamata legge n. 662/96 e dal rinnovato sistema per la determinazione dei costi standard e dei fabbisogni standard per le regioni nel settore sanitario previsto, a partire dal 2013, dal d.lgs. n. 68/2011, né da specifiche disposizioni normative, come, invece, richiesto dalla disciplina in materia di protezione dei dati personali.

Ciò stante, in un’ottica di collaborazione istituzionale, a parere dell’Autorità, il Ministero della salute, a quadro normativo vigente e nelle more della costituzione dei requisiti normativi necessari alla realizzazione dei trattamenti sopra descritti, potrebbe valutare di interconnettere i flussi del NSIS, secondo quanto definito dal d.m. 262/2016, senza ulteriori acquisizioni di dati dalle altre Amministrazioni pubbliche indicate nella richiesta di parere, per produrre- attraverso il proprio Ufficio di statistica- un risultato statistico da impiegarsi nella determinazione dei pesi, al fine di addivenire a una più equa ripartizione del FSN.

Il combinato disposto della normativa vigente in materia di fondi sanitari, in particolare, quanto previsto dall’art. 27, comma 1-bis del d.lgs. n. 68/2011, e del D.M. n. 262/2016, sulle procedure di interconnessione dei flussi informativi del NSIS, porta, infatti, a ritenere che l’Ufficio di statistica del Ministero possa interconnettere tali flussi, anche su base individuale (art. 4, comma 4, d.m. n. 262/2016), al fine di produrre risultati aggregati che possono essere usati dal Dicastero, anche nella determinazione dei pesi da attribuire agli elementi previsti dall’art. 1, comma 34 della l. n. 662/1996, nel rispetto del richiamato quadro normativo di settore.

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Fonte: Autorità Garante - Parere al Consiglio di Stato sulle nuove modalità di ripartizione del fondo sanitario tra le regioni proposte dal Ministero della salute e basate sulla stratificazione della popolazione - 5 marzo 2020- Provvedimento n. 43 del 5 marzo 2020